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Projet de loi no 2 d'exécution du budget de 2016

Honorables sénateurs, je prends la parole à titre de représentant du gouvernement et parrain du projet de loi C-29, qui porte exécution de certaines dispositions du budget déposé au Parlement le 22 mars 2016. Comme vous le savez, les mesures contenues dans ce budget comprennent l'allégement fiscal pour la classe moyenne, la nouvelle Allocation canadienne pour enfants, la bonification du Régime de pensions du Canada, l'augmentation du Supplément de revenu garanti pour les personnes âgées, le prolongement de la période d'admissibilité aux prestations d'assurance-emploi dans les régions touchées par des changements de prix des matières premières ainsi que l'amélioration des services fournis aux anciens combattants.

Le gouvernement a reçu le mandat démocratique de mettre en œuvre ces politiques. Il est donc nécessaire que le Sénat adopte ce projet de loi d'exécution du budget pour permettre au gouvernement d'honorer ses engagements envers les Canadiens.

Pour mettre en contexte mes observations et ce projet de loi d'exécution du budget, je précise que l'objectif global de la politique du gouvernement est de favoriser la croissance économique de façon à renforcer la classe moyenne et à apporter des retombées pour les familles canadiennes, les travailleurs et les membres les plus vulnérables de la société. Le projet de loi d'exécution du budget que nous étudions aujourd'hui contient des éléments essentiels à l'atteinte de cet objectif.

Par exemple, le projet de loi C-29 prévoit, à partir de 2020, l'indexation à l'inflation de l'Allocation canadienne pour enfants afin que cet avantage non imposable continue d'aider les familles canadiennes dans les années et les décennies à venir en progressant avec le coût de la vie.

Grâce à cette allocation, neuf familles canadiennes sur dix reçoivent déjà des versements mensuels plus élevés qu'ils ne l'étaient dans le régime précédent, l'augmentation moyenne pour 2016-2017 s'élevant à près de 2 300 $. Les parents dont les enfants ont moins de 18 ans reçoivent chaque année un montant pouvant atteindre 6 400 $ par enfant de moins de 6 ans et 5 400 $ par enfant de 6 à 17 ans. Ces montants aideront les parents à assumer les coûts élevés qu'ils ont à affronter pour élever des enfants, qu'ils servent à se procurer des fournitures scolaires, à payer les factures d'épicerie ou à acheter des manteaux chauds pour l'hiver.

Honorables sénateurs, je suis heureux de dire que la nouvelle Allocation canadienne pour enfants sortira des centaines de milliers d'enfants de la pauvreté en 2017 par rapport à 2014. Je suis sûr, surtout dans cette période de l'année, que plusieurs d'entre nous réfléchiront à l'importance d'aider les enfants canadiens à vivre une enfance heureuse pour avoir de meilleures chances de réussir dans la vie. Je crois personnellement que le fait de s'occuper de mesures législatives traitant de questions comme la pauvreté chez les enfants réaffirme l'objet et le but du travail que nous faisons ici, au Parlement.

Avec cette deuxième loi d'exécution du budget, le gouvernement donne également suite à la promesse faite dans le budget de 2016 d'aider les couples âgés qui doivent assumer des coûts plus élevés et affronter un plus grand risque de pauvreté s'ils doivent vivre séparément.

Dans le budget de 2016, le gouvernement a ramené à 65 ans l'âge d'admissibilité à la Sécurité de la vieillesse et au Supplément de revenu garanti et à 60 ans l'âge d'admissibilité aux allocations pour la période de 2023 à 2029.

Ce budget a également proposé d'accroître d'un montant pouvant atteindre 947 $ par année la prestation complémentaire au Supplément de revenu garanti pour les aînés vivant seuls et qui sont les plus vulnérables, à compter de juillet 2016. Cette mesure soutiendra les aînés qui dépendent presque exclusivement des prestations de la Sécurité de la vieillesse et du Supplément de revenu garanti. Elle prévoit en outre une augmentation de 10 p. 100 des prestations maximales du Supplément de revenu garanti qui sont offertes aux aînés vivant seuls et dont le revenu est le plus faible.

Le projet de loi C-29 modifie la Loi sur la sécurité de la vieillesse afin de la rendre plus souple. Lorsqu'un couple reçoit le SRG et l'allocation au conjoint et que les deux membres du couple doivent vivre séparément pour des raisons indépendantes de leur volonté, chacun recevra des prestations fondées sur son propre revenu.

En accordant cet avantage aux couples recevant le SRG et l'allocation au conjoint, le gouvernement augmente l'équité envers les aînés et les aide à vivre une retraite digne. Les prestations bonifiées du RPC prévues dans le projet de loi C-26 constituent évidemment un important élément dans la poursuite de cet objectif à l'avenir.

Le projet de loi C-29 renforce l'intégrité du régime fiscal en éliminant les échappatoires couramment utilisées pour éviter de payer de l'impôt, de façon à ce que tous paient leur juste part d'impôt pour financer les investissements et les services publics. Le projet de loi réitère la volonté du gouvernement de sévir davantage contre l'évasion et l'évitement fiscaux au moyen de dispositions telles que les normes de déclaration pays par pays et la norme commune de déclaration. Ces politiques ont été élaborées par les pays du G20, l'OCDE et, ici en cette Chambre, par le sénateur Downe.

Par souci de transparence, je vous présenterai brièvement les mesures techniques précises contenues dans le projet de loi C-29. Pour une analyse approfondie de ces mesures, je vous invite à consulter le résumé législatif qui a été distribué hier à tous les sénateurs et à leur personnel.

La partie 1 du projet de loi C-29 apporte diverses modifications de forme à la Loi de l'impôt sur le revenu. Au nombre des modifications, citons notamment l'indexation de l'Allocation canadienne pour enfants, des modifications de forme au traitement fiscal de la substitution de fonds mutuels et des intérêts accumulés sur les ventes de créances, ainsi que la clarification du traitement fiscal des droits d'émissions. Le projet de loi C-29 veille également à empêcher la multiplication de l'accès à la déduction accordée aux petites entreprises par le biais de structures de planification fiscale particulières. En outre, la partie 1 prévoit la mise en œuvre des normes de déclaration pays par pays par les grandes sociétés multinationales dans le cadre du projet de lutte contre l'érosion de la base d'imposition et le transfert de bénéfices de l'OCDE, et, comme je l'ai mentionné, la mise en œuvre de la norme commune de déclaration des pays du G20 à compter du 1er juillet 2017.

La partie 2 du projet de loi C-29 apporte d'autres modifications techniques relatives aux cotisations de l'Agence du revenu du Canada. La partie 3 prévoit des modifications connexes précisant que l'ARC et les tribunaux peuvent augmenter ou rajuster un montant compris dans une cotisation qui fait l'objet d'une opposition ou d'un appel à un moment donné, pourvu que le montant total fixé par la cotisation n'augmente pas.

La partie 4 du projet de loi C-29 prévoit des modifications techniques à la Loi sur l'assurance-emploi pour préciser le concept de l'emploi convenable dans la loi plutôt que dans le règlement, ce qui correspondrait plus directement à la jurisprudence existante. La partie 4 contient également les changements de la Loi sur la sécurité de la vieillesse que je viens de mentionner. De plus, elle modernise la gouvernance de la Loi sur la Monnaie royale canadienne.

La partie 4 comprend en outre le Régime de protection des consommateurs en matière financière, qui régit le secteur bancaire. Je sais que cette question a suscité des préoccupations au Sénat et dans le public. Je vais donner plus de détails sur cette partie du projet de loi afin d'expliquer son objet et les raisons pour lesquelles elle est avantageuse pour les Canadiens. Je commencerai par les éléments fondamentaux de la politique, après quoi je donnerai quelques exemples pratiques.

Honorables sénateurs, la section 5 de la partie 4 met en œuvre le Régime de protection des consommateurs en matière financière. Cela ne devrait pas être surprenant puisque le gouvernement avait annoncé, dans le budget 2016, qu'il avait l'intention de moderniser et de bonifier ce régime dans la Loi sur les banques.

Le projet de loi C-29 propose de regrouper les dispositions de protection des consommateurs de la Loi sur les banques dans une nouvelle partie de la loi afin de préciser la portée du régime et d'en faciliter l'interprétation en éliminant les différences qui existent dans le traitement de produits et de services similaires. Dans le secteur bancaire sous réglementation fédérale, de nouveaux principes conviviaux sont proposés pour faciliter l'interprétation des dispositions particulières de la nouvelle partie et assurer de meilleurs services bancaires aux consommateurs et au public.

Pour bonifier les dispositions existantes et renforcer la protection des consommateurs, on propose les améliorations ciblées suivantes.

En ce qui concerne l'accès aux services bancaires de base, le projet de loi C-29 prévoit des modifications permettant notamment d'utiliser une plus large gamme de documents d'identification pour ouvrir un compte ou encaisser des chèques du gouvernement du Canada.

Le projet de loi C-29 prévoit aussi des modifications destinées à combattre les pratiques commerciales déloyales, notamment en interdisant de soumettre une personne à des pressions indues et en ajoutant des délais de résolution relativement à une vaste gamme de produits et de services.

De plus, le régime modifie les dispositions relatives à la communication de renseignements dans le secteur bancaire. Il prévoit, par exemple, une utilisation accrue d'encadrés informatifs pour les produits et les services bancaires.

Il modifie également le traitement des réclamations, notamment en imposant aux banques et aux organismes externes de traitement des plaintes de présenter des rapports sur le nombre et la nature des réclamations reçues.

Le projet de loi renforce aussi la responsabilité grâce à des modifications exigeant des banques qu'elles présentent des rapports sur les mesures prises afin de remédier aux problèmes que doivent affronter les Canadiens vulnérables. Les conseils d'administration des banques seront maintenant directement responsables de la conformité de leur institution à toutes les dispositions importantes de protection des consommateurs.

De plus, le Régime de protection des consommateurs affirme la prépondérance fédérale dans le secteur bancaire, qui fait partie des domaines dans lesquels le Canada a un pouvoir législatif exclusif en vertu du paragraphe 91(15) de la Loi constitutionnelle de 1867.

La disposition de prépondérance du projet de loi C-29 a pour objet d'appuyer l'exercice du pouvoir législatif fédéral en ce qui concerne la constitution des banques en société et les services bancaires prévus dans la nouvelle partie 12.2 de la loi.

En vertu de la disposition de prépondérance, la nouvelle partie vise, sauf disposition contraire, à avoir prépondérance sur les dispositions des lois et règlements provinciaux relatives à la protection des consommateurs et aux pratiques commerciales les touchant. Cette disposition est rédigée d'une manière très restrictive afin de s'appliquer uniquement à la nouvelle partie de la loi.

Dans l'ensemble, la nouvelle partie a pour objet d'assurer le fonctionnement efficace du système bancaire national et de veiller à ce que les consommateurs disposent de protections cohérentes et uniformes pour l'ensemble des produits et services bancaires, quel que soit l'endroit où ils sont offerts.

On peut se demander pourquoi c'est une bonne idée. Les modifications proposées affirment que la Loi sur les banques établit un régime exclusif de protection des consommateurs afin d'assurer aux Canadiens les mêmes droits et protections partout dans le pays et de favoriser la mobilité financière dans notre économie nationale intégrée. Cela est rationnel et explique les raisons pour lesquelles il est avantageux que le secteur bancaire constitue un domaine de compétence fédérale exclusive.

À défaut d'un régime fédéral complet et exclusif de protection des consommateurs, ceux-ci seraient assujettis à un ensemble hétéroclite de règles pouvant semer la confusion. Le projet de loi C-29 apporte la clarté et la simplicité que les Canadiens méritent dans leur utilisation quotidienne des produits et services bancaires et leur assure de meilleurs résultats.

Voici quelques exemples concrets. Une personne qui réside dans une province mais utilise un guichet automatique bancaire dans une autre province pourrait être assujettie à trois ensembles différents de règles. Comment cette personne pourrait-elle savoir à qui s'adresser s'il a un sujet de plainte? On pourrait dire la même chose de tout Canadien qui se déplace au Canada ou qui fait des transactions bancaires en ligne. Quelles règles s'appliquent? Le projet de loi dit clairement qu'un seul ensemble de règles s'applique partout dans le système bancaire canadien.

Voici un autre exemple. Les gens utilisent de plus en plus les cartes prépayées émises par les banques. Si différents régimes provinciaux s'appliquent au calcul et à la divulgation des coûts, comment un consommateur peut-il comparer les coûts relatifs pour choisir la meilleure affaire? Le gouvernement est d'avis — et l'autre endroit est d'accord — que les Canadiens ont besoin d'un seul ensemble de renseignements pour prendre des décisions éclairées au sujet des services bancaires. Tout autre régime nuirait aux consommateurs canadiens, ce que personne ne souhaite.

De multiples ensembles de règles provinciales et fédérales s'appliquant à des produits et des services bancaires impliqueraient en outre l'établissement de contrats juridiques plus longs et plus complexes entre les consommateurs et les banques. Ce projet de loi s'attaque aux clauses en petits caractères, peut-être aux dépens des avocats, mais cela aide les Canadiens à comprendre ce qu'on leur demande de signer à la banque.

Honorables sénateurs, les règles qui se chevauchent et les régimes qui s'appliquent simultanément ne sont pas dans l'intérêt des consommateurs dans le secteur bancaire. Les consommateurs sont mieux protégés lorsque les règles et les droits sont clairs. Le projet de loi C-29 éviterait d'imposer aux consommateurs le fardeau de comprendre les multiples règles s'appliquant aux mêmes produits et services bancaires.

Comme je l'ai dit, la Constitution canadienne confère au Parlement une compétence législative exclusive sur les institutions bancaires et le droit bancaire. La mesure législative proposée affirme le pouvoir constitutionnel du Parlement sur le secteur bancaire.

Un régime fédéral exclusif de protection des consommateurs permet de tenir les banques responsables et appuie un système national de soutien des consommateurs dans tout le pays.

L'exercice de la compétence fédérale permet aussi de tenir le gouvernement du Canada responsable de l'amélioration de la protection des consommateurs à mesure que leurs besoins évoluent.

Même en faisant abstraction de l'exercice légitime de la compétence fédérale en matière bancaire, nous devons garder à l'esprit la nécessité d'assurer à tous les Canadiens les meilleurs résultats possibles.

On a affirmé différentes choses au sujet des effets du projet de loi. On a dit par exemple qu'il abaisserait les normes de protection des consommateurs, notamment par rapport à ce qui existe au Québec. Bien au contraire, le projet de loi C-29 vise avant tout à relever les normes à l'échelle nationale et à permettre aux consommateurs de profiter de ces normes supérieures.

Certains soutiennent que le projet de loi permettra aux banques de déguiser leurs frais. En réalité, il interdit aux banques d'imposer des frais à moins qu'ils ne soient explicitement prévus dans une entente. D'autres prétendent que les banques pourront faire de la publicité trompeuse. En fait, le projet de loi exige que la publicité des banques soit claire et simple et interdit la publicité trompeuse.

On a affirmé que les banques n'ont pas à se conformer aux recommandations des organismes externes de traitement des réclamations. Pourtant, les banques suivent ces recommandations. Le fait est que des centaines de plaintes ont été examinées depuis la création de ces organismes et que cela a permis de confirmer que les recommandations ont été suivies dans tous les cas. Cela permet aux Canadiens d'avoir des résultats rapidement, sans frais et sans recours à des avocats. Je tiens à souligner ce point.

En pratique, la réclamation médiane qui va jusqu'à la dernière étape du processus parce qu'elle n'a pas été réglée par la banque porte sur un montant de moins de 1 000 $. Les organismes externes traitent ces plaintes en 60 jours ou moins, sans frais pour les consommateurs. Comparez cela au recours aux tribunaux sur les plans du coût, des délais et de tous les obstacles qui entravent l'accès à la justice.

Il est important de garder à l'esprit le fait qu'il demeure possible de recourir aux tribunaux pour rupture de contrat en vertu de la common law ou du droit civil. Les recours collectifs sont également possibles. Toutefois, nous avons affaire ici à un régime complet destiné à régler rapidement les problèmes à la satisfaction du client ou du consommateur. Le gouvernement veut que les banques s'occupent des réclamations des clients d'une manière rapide, ouverte et proactive.

Est-ce que ce nouveau régime peut, une fois mis en œuvre, être amélioré et renforcé pour tous les Canadiens? C'est une question qu'il faut envisager. Les Canadiens profiteraient d'une réflexion approfondie d'un comité du Sénat à ce sujet. Le gouvernement se féliciterait certainement d'une telle étude pour les besoins de l'avenir.

Le gouvernement croit profondément au fédéralisme coopératif, comme en témoignent les deux réunions des premiers ministres tenues pendant la première année de son mandat ainsi que l'invitation que le premier ministre a adressée à ses homologues provinciaux et territoriaux pour qu'ils assistent à la conférence des Nations Unies sur le changement climatique qui se tiendra à Paris. Une troisième rencontre des premiers ministres, prévue pour aujourd'hui et demain, permettra de discuter d'un plan national sur le changement climatique. De plus, les premiers ministres provinciaux sont invités à discuter des soins de santé à un dîner de travail organisé par le premier ministre demain soir.

Le gouvernement souhaite collaborer davantage — pas moins — avec les provinces et les territoires. Par contre, le gouvernement précédent n'avait tenu que deux réunions des premiers ministres en près de 10 ans. Par conséquent, oui, le présent gouvernement est déterminé à coopérer avec l'ensemble des provinces et des territoires, mais le fédéralisme implique aussi qu'il y a des cas où le Parlement du Canada cherchera, dans l'intérêt national, à occuper pleinement son champ de compétence exclusif. Nous avons ici un cas de ce genre.

Le gouvernement et l'autre endroit sont d'avis que le Parlement du Canada doit occuper pleinement son champ de compétence exclusif dans le domaine bancaire à cause de la complexité croissante de l'environnement financier mondial. Ils veulent ainsi établir des normes nationales claires, complètes et exclusives s'appliquant au secteur bancaire. Il arrive parfois, dans notre fédération, que le gouvernement ait à prendre des décisions difficiles qui peuvent ne pas être bien accueillies dans toutes les régions, mais qui, à son avis, servent l'intérêt national. Les Canadiens élisent leur gouvernement fédéral et leurs représentants élus pour faire des choix difficiles. Encore une fois, nous avons affaire à un cas de ce genre.

Honorables sénateurs, même si, comme vous le savez, nous ne devons jamais négliger les intérêts locaux, nous ne pouvons pas non plus faire abstraction de notre responsabilité de situer ces intérêts dans le contexte du bien national.

Bref, l'objectif de cette politique est de permettre au Parlement du Canada d'affirmer sa compétence exclusive dans le domaine bancaire et d'appuyer un système bancaire national au profit de tous les Canadiens. Autrement, nous aurions de multiples ensembles de règles que les consommateurs trouveraient déroutantes, complexes et opaques. Autrement, au lieu de compter sur une surveillance fédérale et efficace, les consommateurs auraient à recourir à des avocats pour obtenir des conseils complexes sur les règles susceptibles de s'appliquer et défendre leurs intérêts en s'adressant aux tribunaux.

À part les avantages du projet de loi C-29 et les motifs des mesures budgétaires qu'il vise à mettre en œuvre, j'aimerais prendre quelques instants pour parler du rôle du Sénat dans l'examen de projets de loi comme celui dont nous sommes saisis.

Le projet de loi C-29 est un exemple classique de question de confiance à l'autre endroit. C'est essentiellement un projet de loi budgétaire qui a pour objet de mettre en œuvre le programme budgétaire explicitement annoncé par un gouvernement majoritaire récemment élu.

Malgré cela, comme vous le savez tous, on a récemment parlé d'un amendement du Sénat.

Toutefois, en amendant le projet de loi C-29 ou en faisant de l'obstruction pour empêcher son adoption, le Sénat irait à l'encontre de ses usages historiques et, dans ce cas particulier, irait au-delà de son rôle dans notre démocratie parlementaire.

Honorables sénateurs, j'admets sans réserve que, dans l'ensemble, les pouvoirs formels du Sénat sont équivalents à ceux de l'autre endroit, à deux exceptions près. Conformément à l'article 53 de la Loi constitutionnelle de 1867, il appartient à l'autre endroit de prendre l'initiative des projets de loi de finances et des mesures fiscales. De plus, en vertu du paragraphe 47(1) de la Loi constitutionnelle de 1982, la Constitution peut être modifiée sans le consentement du Sénat. Au-delà de ces deux restrictions, les pouvoirs formels du Sénat, en tant qu'institution non élue, sont virtuellement sans précédent parmi les démocraties du monde.

Toutefois, dans ce cas particulier, la question centrale qui se pose n'est pas de savoir si nous avons le pouvoir constitutionnel d'amender le projet de loi C-29. Nous savons tous que nous pouvons le faire, comme nous avons le pouvoir collectif de rejeter n'importe quelle mesure législative démocratiquement adoptée qui nous est transmise. En le faisant, cependant, nous pouvons rompre l'équilibre délicat que les Pères de la Confédération ont établi entre le pouvoir et la légitimité.

La question essentielle est plus complexe : devrions-nous exercer ce formidable pouvoir dans le cas présent? Honorables sénateurs, je soutiens que nous ne devrions pas le faire.

Dans l'exercice de ses pouvoirs, le Sénat doit agir conformément au rôle qui lui est attribué, à titre d'institution nommée, dans la structure constitutionnelle du Canada. Dans notre Constitution, le Sénat est envisagé comme institution complémentaire de la Chambre élue du Parlement, une institution que la population n'a pas chargée de rivaliser avec l'autre endroit, qui est le seul à pouvoir accorder ou retirer sa confiance au gouvernement.

Si les pouvoirs officiels du Sénat sont plus vastes que ceux de n'importe quelle autre Chambre non élue dans le monde, l'exercice de tels pouvoirs exige prudence, retenue et sagesse. Comme l'a déclaré la Cour suprême en 2014 :

[...] la décision de confier à l'exécutif la tâche de nommer les sénateurs visait aussi à garantir que le Sénat deviendrait un organisme législatif complémentaire, plutôt qu'un éternel rival de la Chambre des communes dans le processus législatif. Les sénateurs nommés n'auraient pas le mandat de représenter la population : ils ne devraient pas répondre aux attentes découlant d'une élection populaire et ne jouiraient pas de la légitimité qu'elle confère. Ainsi, ils s'en tiendraient à leur rôle de membres d'un organisme dont la fonction principale est de revoir les lois, et non d'être l'égal de la Chambre des communes.

En fait, dans notre système parlementaire bicaméral de gouvernement responsable, les questions de confiance sont réglées à l'autre endroit. Comme le note mon ami, mentor, enseignant et professeur émérite Ned Franks dans sa collection d'essais compilée par l'honorable sénateur Joyal :

La principale fonction des Communes consiste à faire et à défaire les gouvernements, c'est-à-dire, en soutenant le gouvernement qui a leur confiance [...] La notion de « confiance » [...] est la clé de voûte de la démocratie parlementaire de type Westminster [...]

La professeure Janet Ajzenstat, qui a écrit sur les origines du Sénat — ses écrits font également partie de la compilation d'essais du sénateur Joyal —, fait l'observation suivante :

Pourquoi des libéraux comme Brown, traditionnellement plus enclins à s'identifier à l'élément populaire, ont-ils préconisé la nomination des sénateurs? Christopher Moore affirme que Brown, quant à lui, favorisait la nomination des sénateurs parce qu'il croyait que leur légitimité s'en trouverait amoindrie, qu'ils prendraient donc moins d'initiatives sur le plan politique et qu'ils auraient moins tendance à nuire au gouvernement responsable, principe pour lequel les libéraux avaient milité avec succès pendant tant d'années.

Dans son ouvrage intitulé The Canadian Senate in Bicameral Perspective, le professeur David Smith dit ceci au sujet du Sénat :

[...] les sénateurs se perçoivent comme des parlementaires et comme faisant partie intégrante du processus législatif. Ils sont aussi conscients que, malgré le veto absolu que leur confère la Constitution, la Chambre des communes est la Chambre qui se prononce sur la confiance. Les membres de la Chambre basse sont élus par la population, à qui ils doivent rendre des comptes.

J'ajouterais que George Brown a très bien résumé la situation lorsqu'il a dit ce qui suit à l'Assemblée législative canadienne le 8 février 1865 :

Ce que l'on craignait le plus, c'était de voir les conseillers législatifs se faire élire sous des bannières partisanes; l'esprit de parti aurait dominé les délibérations de la chambre, et les conseillers auraient de même réclamé le contrôle des mesures financières tout aussi bien que les députés de la Chambre basse.

Par conséquent, les architectes de la Confédération n'ont jamais voulu que le Sénat soit l'éternel rival de la Chambre basse ou son égal. C'est particulièrement vrai dans le cas des projets de loi budgétaires visant à mettre en œuvre des politiques qui ont été explicitement définies, puis adoptées par la Chambre élue. Le projet de loi C-29, dont nous sommes saisis, est un cadre de mise en œuvre des politiques budgétaires qui ont été adoptées par la Chambre élue lors d'un vote de confiance. Le Sénat doit faire preuve d'une grande retenue à l'égard de questions semblables.

Dans le cas du projet de loi C-29, comme vous le savez, certains de nos collègues se sont dits favorables à l'idée de proposer un amendement à l'égard d'une politique qui a été annoncée explicitement dans le premier budget du gouvernement démocratiquement élu.

Soyons clairs : toutes les mesures contenues dans le projet de loi C-29 ont été annoncées dans le budget de 2016 du gouvernement. Fait très important, à la page 258 du budget déposé le 22 mars 2016 à l'autre endroit par le ministre des Finances, le gouvernement a clairement annoncé son intention d'affirmer le pouvoir fédéral sur les banques. Permettez-moi de citer le budget :

Les consommateurs de produits et de services financiers canadiens méritent une protection qui soit à la hauteur de leurs besoins. De plus, le cadre de protection des consommateurs de produits et de services financiers doit pouvoir fournir de la clarté afin d'orienter l'exploitation des banques sous réglementation fédérale.

Des modifications à la Loi sur les banques seront proposées afin de moderniser le cadre de protection des consommateurs de produits et de services financiers en précisant et en renforçant la protection des consommateurs au moyen d'un nouveau chapitre dans la Loi. Les modifications réaffirmeront l'intention du gouvernement d'avoir un système de règles exclusives pour assurer un système bancaire national efficient dans l'ensemble du pays.

Cela est tiré du texte du budget.

Donner suite à un tel engagement dans un projet de loi d'exécution du budget s'inscrit tout à fait dans les pratiques parlementaires. Il serait faux de prétendre que le fait d'éclaircir et de moderniser le cadre de protection des consommateurs canadiens de produits et de services financiers ne constitue pas une mesure budgétaire. Ce l'est.

Dans l'ouvrage intitulé La procédure du Sénat en pratique — un livre de chevet pour nous tous, j'en suis sûr —, on décrit l'étendue des questions de finances habituellement traitées dans un projet de loi d'exécution du budget. Je cite :

Après une préparation et des consultations prébudgétaires exhaustives, le ministre des Finances prononce l'exposé budgétaire à la Chambre des communes [...] il présente la situation financière du gouvernement de même que la conjoncture économique du pays. Il annonce aussi les priorités et initiatives stratégiques des années à venir.

Une fois qu'une motion portant adoption de la politique budgétaire du gouvernement a été adoptée en principe par la Chambre des communes, l'exposé budgétaire est habituellement suivi d'un ou de plusieurs projets de loi d'exécution du budget. Ceux-ci établissent ou modifient les structures, programmes, services et autres mesures annoncés dans le budget.

Il importe de faire la distinction entre un projet de loi d'exécution du budget et un projet de loi de crédits. Cette distinction est expliquée dans La procédure du Sénat en pratique, que je cite encore une fois :

Il y a lieu de distinguer entre un projet de loi d'exécution du budget et un projet de loi de crédits. Le premier met en œuvre des mesures contenues dans le budget, tandis que le second traite des dépenses législatives et non législatives requises pour le bon fonctionnement du gouvernement, affectant des fonds aux structures, programmes et services existants.

[Français]

De plus, un article publié en 2011 dans le périodique Canadian Parliamentary Review nous apprend qu'il est parfaitement normal qu'une loi portant exécution du budget contienne diverses mesures socioéconomiques, et pas seulement des mesures fiscales. Sous la plume de Michael Lukyniuk, ancien greffier de l'autre endroit, cet article qui porte sur les projets à teneur budgétaire énonce ce qui suit, et je cite :

Le projet de loi d'exécution du budget contient les principales mesures annoncées dans le budget. Celles-ci comprennent des modifications à des lois fiscales et à d'autres lois d'ordre socioéconomique. De nouvelles lois peuvent aussi y être incluses à l'occasion.

Honorables sénateurs, il n'y pas de controverse. Il ne peut y avoir aucun doute qu'un projet de loi d'exécution du budget peut prévoir diverses politiques liées au fonctionnement du secteur financier et la façon dont il interagit avec les Canadiens, en particulier lorsque ces politiques ont été énoncées dans le budget même.

De plus, il ne s'agit pas d'un cas où une politique qui ne faisait pas partie du budget du gouvernement, ou qui n'a aucun rapport avec des questions financières, a été incorporée en douce dans le projet de loi d'exécution du budget par une voie détournée ou un projet de loi omnibus.

À mon avis, à moins d'un abus de procédure évident au moyen de la manipulation, par le gouvernement, de questions de confiance à la Chambre des communes, il n'est pas approprié pour le Sénat de rejeter un projet de loi qui a fait l'objet d'un vote de confiance à la Chambre des communes ou d'insister pour l'amender.

C'est probablement la raison pour laquelle je n'arrive pas à trouver un exemple où un projet de loi d'exécution du budget a été amendé par le Sénat, puis renvoyé à la Chambre des communes.

À ce que je sache, le seul précédent de rejet, par le Sénat, d'un projet de loi d'exécution du budget date d'il y a plus de 20 ans, soit le célèbre rejet d'un tel projet de loi par une égalité des voix, en 1993. Il s'agit là d'un précédent qu'il serait difficile d'invoquer pour justifier l'obstruction du projet de loi C-29 par le Sénat.

Bref, ce n'est pas le rôle du Sénat de rejeter un projet de loi d'exécution du budget ou d'y apporter des amendements de fond.

Les dispositions du projet de loi C-29 qui ont fait récemment l'objet de controverses sont les mesures mettant en œuvre le budget que le gouvernement a déposé le 22 mars 2016. Les Canadiens se sont exprimés et ils ont donné au gouvernement le droit et le privilège de présenter son budget à l'autre endroit, la Chambre habilitée à voter ou à refuser la confiance. Comme elle a accordé sa confiance, le Sénat doit respecter ce choix et celui des Canadiens.

Cela dit, le Sénat et ses membres ont d'autres moyens de faire entendre leur voix et d'influencer la politique à cet égard. Ainsi, le comité chargé d'étudier le projet de loi C-29 peut ajouter à son rapport des observations énergiques.

Soucieux de trouver une solution au problème de la section 5 de la Loi d'exécution du budget, le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce a publié lundi une étude préalable du projet de loi C-29 et proposé ceci :

Compte tenu des divergences d'opinions entre les témoins au sujet du régime de protection des consommateurs en matière financière proposé à la section 5, le comité est d'avis que [...] le régime proposé devrait faire l'objet d'un examen exhaustif dans le cadre de l'examen de la Loi en 2019.

Il y a une autre possibilité, soit que le Sénat approfondisse l'étude de la question et fasse peut-être des recommandations dans un rapport portant expressément sur cette question. À cet égard, hier, la sénatrice Ringuette a donné préavis qu'elle proposerait une motion autorisant le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce à :

a) Étudier les opérations de l'Agence de la consommation en matière financière du Canada (ACFC) ainsi que l'Ombudsman des services bancaires et d'investissement (OSBI) [...];

b) Étudier le respect et l'interaction de ces organismes envers les juridictions provinciales;

c) Étudier et déterminer les pratiques exemplaires d'organismes similaires ailleurs dans le monde;

d) fournir des recommandations pour s'assurer que l'ACFC, l'OSBI [...] puissent mieux protéger les consommateurs et respecter les compétences provinciales.

Il semble que ce soit là une approche élégante et raisonnable, une approche que le gouvernement peut accueillir volontiers. Dans le même esprit, le gouvernement est disposé à envisager la possibilité de reporter l'entrée en vigueur de la section 5 jusqu'à ce que le Comité sénatorial des banques et du commerce présente ses recommandations, au plus tard le 31 mai 2017, ce qui cadrerait avec la motion de la sénatrice Ringuette.

Après l'étude de la question de politique en cause et en tenant compte du rapport, le gouvernement étudiera les recommandations du Sénat pour apporter d'autres modifications à la Loi sur les banques dans le cadre de l'examen de cette loi, en 2019. En outre, il serait possible de tenir compte de certaines recommandations dans le règlement d'application au sujet duquel le gouvernement mènera des consultations en 2017.

Honorables sénateurs, voilà, en somme, toutes les options à prendre en considération dans l'étude du projet de loi C-29, et j'exhorte tous les sénateurs à aborder avec un esprit ouvert les diverses solutions tout en restant fidèles au rôle du Sénat à l'égard d'un projet de loi d'exécution du budget comme celui-ci.

Honorables sénateurs, j'ai bon espoir que vous appuierez le projet de loi C-29, tant à cause de ses qualités que parce que vous tiendrez compte du rôle complémentaire que le Sénat doit jouer comme Chambre de réflexion. Et comme si cela ne suffisait pas, c'est Noël.