Ce site est conçu pour les fureteurs compatibles avec les normes web. Il demeure tout de même fonctionnel avec les autres fureteurs.

Accéder au contenu

Projet de loi sur le Comité des parlementaires sur la sécurité nationale et le renseignement

L'honorable Peter Harder (représentant du gouvernement au Sénat) propose que le projet de loi C-22, Loi constituant le Comité des parlementaires sur la sécurité nationale et le renseignement et modifiant certaines lois en conséquence, soit lu pour la deuxième fois.

Honorables sénateurs, on se rappelle tous où nous étions, de ce que nous faisions et avec qui nous étions le matin du 11 septembre 2001. Je venais de terminer un discours et une présentation à la conférence annuelle sur les médias et les télécommunications à Toronto lorsque je suis sorti dans le corridor et j'ai vu sur un grand écran la reprise du moment où le premier avion s'est écrasé sur la première tour. Je me suis précipité à l'aéroport de Toronto pour revenir à Ottawa. Une fois sur place, j'ai vu en direct le deuxième avion s'écraser. Après cela, l'aéroport de Toronto a été fermé. Nous nous sommes tous précipités au centre-ville pour prendre ce qui s'est avéré être le dernier train pour Ottawa, ce qui m'a permis de revenir à une ville qui avait été changée par cet événement.

En effet, le monde a changé ce jour-là. Des pays se sont empressés de protéger leurs frontières et d'adopter des lois aussi rapidement que possible afin d'assurer la sécurité de leurs citoyens. Le Canada, alors gouverné par le premier ministre Chrétien, a adopté la Loi antiterroriste en novembre 2001, en réponse aux événements du 11 septembre. Aujourd'hui, près de 16 ans plus tard, nous entamons le débat sur le projet de loi C-22, Loi constituant le Comité des parlementaires sur la sécurité nationale et le renseignement.

L'objet de la mesure législative est simple. Elle vise à établir un comité de parlementaires, qui se chargera de surveiller le travail effectué par les organismes canadiens responsables de la sécurité et du renseignement. Ce moment arrive des années, voire des décennies, après que nombre de nos alliés ont créé des comités semblables. Il est plus que temps pour nous de faire avancer ce dossier. Ce n'est pas la première fois que le Canada tente d'établir un tel comité de surveillance. Des recommandations à cet égard ont été faites à divers moments au cours des dernières années. Déjà en 1981, la Commission d'enquête concernant certaines activités de la GRC avait conclu que le Canada avait besoin d'un organisme de sécurité indépendant de la GRC et avait fait la recommandation suivante :

Le service devrait être créé par une loi définissant son mandat, ses fonctions principales, ses pouvoirs et les circonstances dans lesquelles il peut les exercer, ainsi que la structure de son organisation. La loi devrait également prévoir le rôle du gouvernement dans l'orientation du service, ainsi qu'une révision de ses activités par un organisme indépendant.

En 2002, le Comité permanent des affaires étrangères et du commerce international de la Chambre des communes a recommandé une surveillance parlementaire accrue des activités de renseignement, de sorte qu'il soit possible de faire un suivi des risques accrus de violation des droits et libertés de la personne.

En 2004, le Comité intérimaire de parlementaires sur la sécurité nationale a recommandé la création d'un comité parlementaire du renseignement, qui serait chargé de veiller à ce que les organismes de sécurité et de renseignement servent au mieux les intérêts du Canada et respectent la Charte canadienne des droits et libertés.

En 2005, le gouvernement Martin a présenté le projet de loi C-81, qui visait à constituer le Comité de parlementaires sur la sécurité nationale. D'autres mesures législatives semblables ont également suivi, allant du projet de loi C-551, présenté par le député libéral Wayne Easter en 2013, au projet de loi S-220, présenté par le sénateur Hugh Segal en 2014.

Toutes ces tentatives, qui regroupent des efforts de tous les partis des deux Chambres, visaient à créer un comité de parlementaires sur la sécurité nationale. Au Sénat, le comité sénatorial spécial sur l'antiterrorisme a été reconstitué durant la quarantième législature. À plusieurs occasions, ce comité a recommandé la création d'un comité de surveillance parlementaire. Permettez-moi de citer la 16e recommandation de son rapport intitulé Liberté, sécurité et la menace complexe du terrorisme : des défis pour l'avenir, qui a été publié en mars 2011 :

[...] à l'instar des gouvernement américain, australien, britannique, français et néerlandais, constitue, par voie législative, un comité composé de membres des deux Chambres du Parlement ayant le pouvoir de surveiller les cadres administratif et stratégique ainsi que les dépenses et les activités des ministères et organismes fédéraux responsables de la sécurité nationale afin de s'assurer qu'ils servent efficacement les intérêts de sécurité nationale, respectent la Charte canadienne des droits et libertés et soient financièrement responsables, bien organisés et bien administrés.

Je remercie les membres du comité de leur intransigeance sur la question de la surveillance parlementaire; merci aux anciens président et vice-président, le sénateur Hugh Segal et l'honorable sénateur Joyal, ainsi qu'à tous les membres du comité de 2011. Je tiens également à souligner le travail des sénateurs Furey et Tkachuk, des sénatrices Jaffer, Marshall et Wallin, et de l'ex- sénateur David Smith. Je m'en voudrais aussi de ne pas rendre hommage à l'autre membre du comité, le regretté sénateur et Président du Sénat, Pierre Claude Nolin. Je sais à quel point il nous manque au Sénat.

Dans quelques mois, 16 ans auront passé depuis les événements tragiques du 11 septembre 2001. Il est grand temps que le Canada assure la surveillance. Je remercie le sénateur Nolin, ainsi que tous les membres de l'ancien Comité sénatorial spécial sur l'antiterrorisme, des efforts qu'ils ont faits afin de nous mettre en conformité avec nos alliés les plus proches. Le projet de loi C-22 est un immense pas en avant afin de satisfaire à la recommandation de ce comité sénatorial.

Ceux d'entre vous qui étaient présents en 2014 remarqueront que le projet de loi C-22 ressemble beaucoup au projet de loi du Sénat S- 220 qui a été présenté — comme je l'ai mentionné — par l'ancien sénateur Hugh Segal et appuyé par l'ancien sénateur Roméo Dallaire. Ce projet de loi s'inspire du Comité du renseignement et de la sécurité du Royaume-Uni. Le comité du Royaume-Uni existe depuis 1994. Composé de députés et de lords qui possèdent une expérience en matière de surveillance, de sécurité et d'antiterrorisme, le comité relevait directement du premier ministre. Il a, au fil des ans, gagné la confiance des chefs des organisme, des intervenants et aussi du Parlement lui-même. Au cours des années, la surveillance au Royaume-Uni a évolué en fonction des expériences uniques qui l'ont forgé.

Le projet de loi C-22 se fonde sur le modèle original du Royaume- Uni, mais il le remanie pour l'adapter à l'expérience et au contexte canadiens actuels du Canada. Cependant, je suis certain que le modèle canadien évoluera de la même manière que celui du Royaume-Uni au fur et à mesure que nous apprendrons de nos propres expériences.

Je tiens à citer un passage du discours à l'étape de la deuxième lecture du projet de loi S-220 du sénateur Segal, prononcé le 27 mai 2014.

L'objectif premier des organismes chargés de la sécurité nationale et du renseignement est de protéger la démocratie canadienne et nos libertés, soit justement les valeurs qui irritent les extrémistes violents qui pourraient passer à l'acte et ceux qui font la promotion de la terreur pour atteindre leur but. Sans surveillance permanente exercée par le pouvoir législatif, il est impossible de savoir si notre liberté et notre mode de vie sont vraiment protégés.

Dans son discours du 5 juin 2014, l'ancien sénateur Dallaire a soulevé aussi un excellent point en soulignant qu'un tel comité :

[...] un comité parlementaire serait tourné vers l'avenir et serait en mesure de voir la situation d'ensemble, d'assurer une surveillance législative permanente et d'ouvrir des voies de communication entre les agences.

Un organisme national de surveillance nous permettrait aussi de veiller au respect des principes démocratiques et des droits garantis par la Charte.

Honorables sénateurs, le projet de loi C-22 contribue de façon importante à combler les lacunes et à assurer l'accessibilité des renseignements que le Sénat, y compris les sénateurs actuels, demandent depuis un certain nombre d'années déjà. Si le gouvernement a le devoir fondamental de veiller à la sécurité des Canadiens, il lui incombe aussi de voir à ce que l'on s'acquitte de cette responsabilité d'une manière qui soit conforme aux principes canadiens et aux attentes de la population.

Ces deux objectifs doivent être respectés si l'on veut que les Canadiens aient confiance en nos organismes de sécurité et de renseignement. La mise sur pied d'un comité de parlementaires ayant un vaste accès à des renseignements classifiés est indispensable si nous voulons renforcer le rôle du Parlement de manière substantielle.

Les Canadiens, comme nous, parlementaires, s'attendent à ce que les services de sécurité nationale et de renseignement du pays accomplissent leur travail en se conformant aux lois adoptées par le Parlement. À l'heure actuelle, les législateurs du Canada n'ont pas accès à toute l'information dont ils ont besoin pour prendre des décisions éclairées sur ces questions. Les députés et les sénateurs n'ont pas les autorisations de sécurité voulues pour pouvoir prendre connaissance de documents ou entendre des témoignages classifiés. Les témoins qui comparaissent devant les comités actuels de la Chambre ou du Sénat ne peuvent pas divulguer de renseignements de nature délicate en public et, souvent, à la fin du témoignage, les membres du comité n'ont pas vraiment obtenu réponse à leurs questions.

Le comité prévu par le projet de loi C-22 serait un comité de parlementaires, et non un comité du Parlement. Compte tenu de la nature de son mandat et de l'accès exceptionnel qu'il aurait à des renseignements classifiés, il serait régi par une loi et ses règlements d'application plutôt que par les règles de la procédure parlementaire. Les législateurs membres de ce comité pourraient obtenir des documents et entendre des témoignages qui feraient la lumière sur de nombreuses questions jusqu'ici restées sans réponse. En ce qui concerne la sélection des membres, le projet de loi exige une vaste consultation auprès des chefs des groupes parlementaires et des partis et la représentation des deux Chambres du Parlement.

L'autre endroit a modifié le projet de loi de manière à tenir compte de la nouvelle réalité du Sénat, en veillant à ce que les consultations se fassent avec les chefs de tous les caucus et de tous les groupes reconnus du Sénat. En constituant le comité de cette manière, on permet l'émergence d'une voix crédible et non partisane qui veillera à ce que les ministères et les organismes fédéraux exercent leurs pouvoirs comme il se doit et comme le Parlement l'a défini.

À l'étape de l'étude en comité à l'autre endroit, le nombre de membres est passé de neuf à onze, ce qui ajoutait ainsi un représentant supplémentaire de chaque Chambre et amenait le nombre de nominations au Sénat à trois.

Bien que le modèle proposé puise dans les pratiques exemplaires adoptées par les alliés du Canada, à certains égards, le mandat et les pouvoirs proposés dans le projet de loi C-22 vont au-delà de ceux d'autres systèmes parlementaires de type britannique comme le Royaune-Uni, l'Australie et la Nouvelle-Zélande.

C'est le cas des travaux du comité, qui ont une vaste portée. Le mandat du comité ne se limite pas à l'examen des questions après les faits. Le comité peut en fait surveiller toute activité, y compris les activités en cours.

Par comparaison, en Australie et en Nouvelle-Zélande, le comité n'a pas pour mandat de surveiller les activités.

Au Royaume-Uni, le comité peut examiner toutes les activités, mais uniquement si le premier ministre convient que les activités en question ne font pas partie d'une activité de renseignement en cours et qu'elles sont d'un grand intérêt national, ou s'il a explicitement demandé au comité d'étudier la question, ou si l'organisme en question fournit volontairement les renseignements au comité.

Le projet de loi C-22 autorise aussi le comité à examiner toute question de sécurité nationale et à surveiller toute activité de renseignement dans tout ministère ou organisme fédéral. On prévoit qu'environ 20 ministères participeront à cette activité, d'une manière ou d'une autre.

En comparaison, la portée de l'examen au Royaume-Uni, en Australie et en Nouvelle-Zélande est définie plus étroitement.

Au Royaume-Uni, au-delà de sa capacité de surveiller les principaux organismes de sécurité, le comité peut surveiller toute institution avec laquelle il a un protocole d'entente, soit, actuellement, trois ministères gouvernementaux.

En Nouvelle-Zélande, le comité peut seulement surveiller ses deux organismes principaux.

Le vaste examen envisagé dans le projet de loi C-22 marque aussi un contraste saisissant avec d'autres organismes canadiens indépendants de surveillance qui font porter leurs efforts sur des organisations particulières. Cette perspective pangouvernementale est cruciale. Elle donne la possibilité d'étudier à fond les cadres législatif, réglementaire, stratégique et administratif qui régissent les activités de tout le milieu de la sécurité nationale et du renseignement au Canada. Elle fait aussi en sorte que le comité soit autorisé à suivre les pistes, où qu'elles mènent.

Certes, le Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité, le CSARS, fait un travail extraordinaire lorsqu'il examine les activités du SCRS, mais il ne peut pas suivre la piste pour voir ce qui s'est passé lorsque, par exemple, l'information a été communiquée à la GRC. Le CSARS, à titre d'entité habilitée à recevoir des plaintes, fait enquête et effectue un examen rétrospectif. C'est essentiellement un retour en arrière après coup.

Bien que, de façon délibérée, le projet de loi C-22 accorde un large mandat au comité, il peut arriver que l'examen d'une opération en cours sur le terrain porte atteinte à la sécurité nationale. En pareil cas, le projet de loi permet au ministre compétent de retarder cet examen.

Pour éviter que cette exception ne fasse l'objet d'abus, pareille décision déclencherait l'application d'un certain nombre d'exigences législatives. D'abord, le ministre doit donner ses raisons au comité. Il doit aussi lui dire quand l'examen ne présente plus de danger ou quand l'opération est interrompue.

Bien que cette disposition ait fait l'objet d'un vaste débat à l'autre endroit, je souligne qu'elle constitue une soupape de sûreté et qu'elle est assortie de freins et contrepoids. Il s'agit d'éviter qu'un examen donné ne nuise à une opération en cours.

Pour qu'ils puissent s'acquitter de leur mandat, le projet de loi C- 22 donne aux membres du comité un large accès à des renseignements hautement classifiés et à de l'information protégée par le secret professionnel. Le comité peut demander toute information dont un ministère ou organisme fédéral a la garde, et le projet de loi confirme explicitement que le droit d'accès accordé au comité l'emporte sur toute autre loi fédérale.

La coopération avec les organismes de surveillance existants offre aussi une source indépendante de conseils spécialisés, ce qui bonifiera les examens du comité et atténuera le double emploi.

Le Comité permanent de la sécurité publique et nationale de l'autre endroit a réalisé une étude approfondie du projet de loi et apporté des amendements, dont une importante disposition sur les dénonciateurs.

Le gouvernement a réfléchi aux modifications proposées et présenté d'autres amendements, surtout pour rétablir des exceptions précises et limitées. Je soutiens que ces exceptions sont raisonnables et conformes aux principes juridiques bien établis et aux régimes législatifs applicables.

Par exemple, le projet de loi protégerait les renseignements qui peuvent révéler l'identité d'un informateur ou d'une source ou encore d'une personne visée par le programme de protection des témoins du gouvernement du Canada. Cette disposition est certainement raisonnable, à mon avis. Le comité peut jouer son rôle sans connaître l'identité des informateurs ou des sources ou le nom de ceux qui bénéficient du programme de protection des témoins.

Les renseignements confidentiels du Conseil privé de la Reine seraient aussi protégés, de façon à faire respecter la règle de la confidentialité des délibérations du Cabinet, reconnue par la Cour suprême comme essentielle à la gouvernance démocratique.

Fait tout aussi important, le projet de loi C-22 respecte le principe de l'indépendance policière, qui prévient toute ingérence politique dans des enquêtes précises qui sont en cours pour appliquer la loi.

Enfin, le ministre conserve le pouvoir discrétionnaire de retenir les « renseignements opérationnels spéciaux », au sens de la Loi sur la protection de l'information, et cela, au cas par cas et seulement si leur communication risque de porter atteinte à la sécurité nationale.

Comparaison utile, d'autres modèles étrangers empêchent leurs organismes de surveillance d'examiner les affaires opérationnelles ou limitent ces examens aux opérations passées.

Le projet de loi C-22 propose une approche plus large.

Honorables sénateurs, soyons clairs : les comités de surveillance de tous les pays du Groupe des cinq sont soumis à certaines restrictions ou limites dans leur accès à l'information classifiée. En Australie et au Royaume-Uni, les ministres compétents peuvent retenir des renseignements sensibles. En Nouvelle-Zélande, le pouvoir de retenir de l'information est laissé à la discrétion des dirigeants d'organisme, mais le premier ministre peut passer outre à leurs décisions.

Étant donné le mandat du comité, le projet de loi doit tenir compte des exigences de sécurité liées à la nature des tâches et fonctions du comité. Il établit des garanties en exigeant que les membres du comité maintiennent l'habilitation de sécurité requise, s'engagent sous serment au respect de la confidentialité et respectent les règles et les procédures prévues par règlement.

Le projet de loi C-22 exige que le comité présente un rapport annuel non classifié de ses examens directement au premier ministre, avec ses conclusions et recommandations, ainsi qu'un résumé de tout rapport spécial établi. Le rapport indiquera combien de fois il aura été établi que l'examen d'une activité opérationnelle en cours portait atteinte à la sécurité nationale, ce qui fournit un moyen supplémentaire de demander des comptes aux ministres. Le rapport annuel du comité sera déposé devant chacune des Chambres du Parlement et renvoyé au comité permanent approprié aux fins d'études, ce qui donnera l'occasion aux parlementaires et aux Canadiens d'examiner toute question qui serait soulevée.

On a dit beaucoup de choses sur l'examen du rapport annuel par le premier ministre. Puisque le rapport repose sur des informations hautement classifiées, le projet de loi prévoit son examen avant qu'il soit rendu public. Comme dans d'autres pays qui se réclament du modèle de Westminster et qui ont des comités semblables, l'examen a pour seul but de garantir que des informations protégées ne sont pas divulguées par inadvertance. Je tiens à souligner que l'examen du premier ministre a lieu en concertation avec la présidence du comité à la seule fin de garantir que le rapport est réellement non classifié. Les moyens pour y parvenir, que ce soit le caviardage de lignes ou l'effacement indiqué par une astérisque, sont à la discrétion du comité. Ces dispositions ne donnent pas au premier ministre l'autorité de changer les conclusions ou les recommandations du comité.

Le comité peut, à son entière discrétion, inclure dans son rapport toute critique qu'il peut avoir à ce sujet ou, honnêtement, à tout autre sujet. Cette question illustre un point essentiel.

L'accès à l'information est crucial — et je crois que, en vertu du projet de loi C-22, cet accès sera aussi vaste et, en grande partie, aussi libre que nécessaire —, mais il est essentiel, pour assurer l'intégrité de ses travaux, que le comité puisse remplir son mandat de manière indépendante. C'est pourquoi le projet de loi C-22 inscrit dans la loi le mandat et les pouvoirs du comité.

Il est essentiel que le comité dispose d'un mandat ayant une portée adéquate et qu'il puisse décider lui-même des questions qu'il souhaite examiner et de la façon dont il souhaite publier ses constatations et ses recommandations.

Les Canadiens réclament une reddition de comptes et une transparence accrues. Le projet de loi à l'étude aujourd'hui prévoit un cadre solide qui permettra d'atteindre cet objectif. En effet, il créera un mécanisme permanent, qui renforcera considérablement le rôle joué par le Parlement dans l'examen des activités touchant la sécurité nationale et le renseignement.

Les Canadiens veulent avoir l'assurance que l'exercice des pouvoirs est approprié et qu'il est conforme à nos principes, y compris ceux garantis par la Charte des droits et libertés. Les Canadiens veulent aussi avoir l'assurance que les lois en vigueur permettent d'assurer leur sécurité.

Honorables sénateurs, ce que je m'apprête à dire est essentiel pour l'état d'esprit qui, je l'espère, animera l'étude par le Sénat du projet de loi C-22. Ce projet trouve le difficile équilibre entre la nécessité d'entreprendre un examen parlementaire et celle d'établir une relation de travail avec les organismes de sécurité, des alliés étrangers et d'autres intervenants des organismes de sécurité nationale. Cet équilibre est absolument fondamental pour les intérêts des Canadiens. Il représente le juste équilibre des politiques dans un domaine où le Canada vient d'entrer dans la course.

Le projet de loi C-22 n'est pas simplement un premier pas important. Il est la genèse législative de l'examen parlementaire de l'appareil canadien du renseignement. Si une adaptation et une expansion du projet de loi C-22 sont peut-être envisageables, il ne s'agit en aucun cas d'une approche minimaliste. Le projet de loi permet au Canada de mettre au point sa propre surveillance, dans son propre contexte, assurée par ses propres experts, et de gagner la confiance des intervenants et des parlementaires chemin faisant, mais il n'est probablement pas la destination finale.

L'article 34 de la loi prévoit explicitement la réalisation d'un examen approfondi du régime par un comité parlementaire dans cinq ans. Cet examen tiendra compte des leçons qui auront été tirées dans le contexte canadien.

Dans ces conditions, j'invite le comité du Sénat qui étudie le projet de loi C-22 à faire des observations pouvant être répertoriées et intégrées ensuite dans un rapport pendant cet examen. La « Loi constituant le Comité des parlementaires sur la sécurité nationale et le renseignement » trouve l'équilibre dont les législateurs ont besoin pour surveiller le travail important de nos services. Elle nous donne l'occasion d'établir une relation fonctionnelle solide avec les personnes qui s'acquittent de la tâche importante de protéger les Canadiens et elle nous donnera la capacité de renforcer notre expertise, d'apprendre et de nous adapter en nous fondant sur l'expérience que nous aurons acquise ensemble. Il faut apprendre à marcher avant de courir et il faut certainement apprendre à marcher avant de s'élancer du haut d'une falaise.

Le projet de loi C-22 doit être considéré comme la pierre angulaire sur laquelle l'expérience canadienne s'appuiera pour évoluer et s'adapter.

La capacité et le contexte de nos engagements concernant la sécurité nationale étaient amoindris par cette lacune en matière d'examen et cette différence flagrante entre le Canada et nos alliés les plus importants. Le Canada est parfaitement capable d'avoir une sécurité nationale efficace et un examen parlementaire efficace. L'un ne doit pas empêcher l'autre, et ce projet de loi donne la feuille de route pour aller de l'avant.

Voici l'occasion pour nous, essentiellement, de terminer le travail qui a vu le jour dans cette Chambre. Les appels les plus forts et les plus énergiques pour la surveillance parlementaire provenaient de nos collègues du Sénat, dont plusieurs sont toujours des nôtres. Il convient très bien que le Sénat ait le dernier mot.

Je m'attends à ce que cette Chambre procède à un examen approfondi, et je vous remercie à l'avance de vos contributions.

Merci.